Desentralisasi Era Kolonial vs Reformasi: Seberapa Besar Daerah Benar-Benar Berkuasa?

Desentralisasi Era Kolonial vs Reformasi: Seberapa Besar Daerah Benar-Benar Berkuasa? (Sumber: Muhamadqli.com)

POHONSEJARAH.MY.ID - Desentralisasi sering dipahami secara sederhana sebagai penyerahan sebagian kewenangan dari pemerintah pusat kepada daerah. Namun, jika melihat perjalanan sejarah Indonesia, istilah yang sama ternyata dapat mempunyai tujuan politik dan bentuk kelembagaan yang sangat berbeda. 

Pemerintah Hindia Belanda pernah memperkenalkan kebijakan desentralisasi melalui Decentralisatiewet 1903, sedangkan Indonesia setelah Reformasi melakukan perubahan besar dalam hubungan pusat dan daerah melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Keduanya sama-sama berbicara mengenai pemberian ruang kepada daerah, tetapi lahir dari sistem politik yang sama sekali berbeda.

Karena itu, membandingkan desentralisasi era kolonial dengan era Reformasi tidak cukup hanya dengan melihat struktur provinsi, kabupaten, kota, atau dewan daerah. Pertanyaan yang lebih penting adalah: untuk kepentingan siapa desentralisasi tersebut dibangun, siapa yang mempunyai kewenangan, bagaimana masyarakat terlibat, dan seberapa jauh pusat bersedia melepaskan kontrolnya? 

Dilansir dari Muhamadqli.com, desentralisasi merupakan proses pembagian atau penyerahan sebagian kewenangan pemerintahan dari tingkat pusat kepada pemerintahan di daerah agar urusan tertentu dapat dikelola lebih dekat dengan kebutuhan masyarakat dan karakteristik wilayahnya.

Desentralisasi Kolonial Lahir dari Pemerintahan Hindia Belanda yang Sangat Sentralistis

Sebelum kebijakan desentralisasi pada awal abad ke-20, pemerintahan Hindia Belanda memiliki karakter sentralistis yang kuat. Banyak urusan daerah harus berhubungan dengan pemerintahan pusat kolonial di Batavia. Ketika wilayah yang harus dikelola semakin luas dan persoalan administrasi semakin kompleks, sistem tersebut menghadapi keterbatasan. 

Penelitian mengenai Decentralisatiewet mencatat bahwa sebelum perubahan itu, berbagai aktivitas pemerintahan sangat bergantung pada pemerintah pusat di Batavia, sehingga semakin banyak urusan lokal menjadi beban administrasi pusat.

Desentralisasi kolonial dengan demikian tidak dapat dilepaskan dari kebutuhan untuk meningkatkan efektivitas pemerintahan kolonial. Pemerintah membutuhkan mekanisme agar persoalan tertentu dapat diselesaikan di tingkat lokal tanpa semuanya menunggu Batavia. Perubahan tersebut juga berkembang dalam konteks Politik Etis pada awal abad ke-20. 

Namun, perlu dibedakan antara desentralisasi administratif dan demokratisasi kekuasaan. Memberikan sebagian pekerjaan kepada daerah belum tentu berarti memberikan kedaulatan politik kepada masyarakat daerah. Pemerintah kolonial tetap berdiri di atas hubungan kekuasaan antara penguasa kolonial dan masyarakat yang dijajah.

Decentralisatiewet 1903 Menjadi Titik Penting Perubahan Administrasi Kolonial

Tahun 1903 merupakan tonggak penting karena pemerintah Belanda mengeluarkan Decentralisatiewet. Aturan ini membuka peluang pembentukan satuan pemerintahan yang mempunyai pengelolaan keuangan sendiri dan dewan daerah. Dalam sejarah administrasi Indonesia, kebijakan tersebut penting karena mulai memperkenalkan unsur desentralisasi secara lebih formal dalam struktur pemerintahan Hindia Belanda.

Namun, ruang otonominya masih terbatas. Kajian sejarah Kementerian Keuangan menjelaskan bahwa desentralisasi 1903 pada tahap awal lebih dekat dengan pembentukan dewan daerah yang mempunyai tanggung jawab terhadap pengelolaan anggaran tertentu daripada pembentukan pemerintahan lokal demokratis seperti yang dipahami sekarang. 

Komposisi dewannya pun belum mencerminkan keterwakilan penduduk secara setara karena didominasi oleh golongan Eropa. Artinya, desentralisasi memang mulai menggeser sebagian pekerjaan dari pusat, tetapi struktur kolonial dan ketimpangan politik tetap dipertahankan.

Desentralisasi Kolonial Bukan Otonomi Daerah seperti yang Kita Kenal Sekarang

Inilah perbedaan konseptual yang penting. Jika istilah “otonomi daerah” masa kini langsung digunakan untuk menjelaskan kondisi awal abad ke-20, kita dapat terjebak dalam melihat sejarah dengan ukuran institusi modern. Pemerintah kolonial memang membentuk ruang pengelolaan lokal, tetapi kewenangan tersebut tetap berada dalam sistem pemerintahan kolonial dengan Gubernur Jenderal sebagai pusat kekuasaan yang sangat kuat.

Dewan daerah mempunyai ruang untuk menangani persoalan tertentu, tetapi pemerintah kolonial tetap memiliki kontrol dan pengawasan yang besar. Sumber sejarah mengenai perkembangan otonomi daerah mencatat bahwa kewenangan pemerintah daerah ketika itu sangat terbatas dan keputusan lokal tetap berada di bawah pengawasan pemerintahan kolonial. 

Dengan kata lain, desentralisasi kolonial lebih tepat dibaca sebagai perubahan cara sebuah negara kolonial mengadministrasikan wilayahnya daripada sebagai penyerahan kekuasaan berdasarkan prinsip kedaulatan rakyat.

Bestuurshervormingswet 1922 Memperluas Penataan Pemerintahan Daerah

Perjalanan tersebut tidak berhenti pada 1903. Pemerintah Hindia Belanda kemudian melakukan pembaruan melalui Bestuurshervormingswet 1922. Kebijakan ini memperluas reformasi tata pemerintahan dan kemudian berkaitan dengan pembentukan struktur wilayah seperti provincie, regentschap, dan stadsgemeente. 

Penelitian mengenai reformasi tersebut menjelaskan bahwa Decentralisatiewet 1903 memiliki keterbatasan sehingga pembaruan pemerintahan diperlukan untuk memperbaiki pengaturan daerah.

Perubahan ini penting karena sejumlah istilah dan struktur administratif yang berkembang pada masa kolonial mempunyai jejak panjang dalam perkembangan pemerintahan daerah Indonesia. Di Jawa, misalnya, reorganisasi kemudian melahirkan pembagian ke dalam tiga provinsi: Jawa Barat, Jawa Tengah, dan Jawa Timur. 

Namun, keberadaan struktur pemerintahan daerah tidak otomatis berarti hubungan kekuasaan menjadi demokratis. Administrasi dapat didesentralisasikan, sementara kekuasaan politik tetap sangat terkonsentrasi. Inilah paradoks penting yang terlihat dalam desentralisasi kolonial.

Reformasi 1998 Mengubah Arah Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah

Lompatan besar berikutnya terjadi setelah berakhirnya pemerintahan Orde Baru. Reformasi 1998 tidak hanya mengubah politik nasional, tetapi juga mengguncang hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. 

Salah satu tonggak adalah lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang tersebut secara eksplisit menekankan demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan, keadilan, serta penghargaan terhadap potensi dan keanekaragaman daerah.

Semangatnya sangat berbeda dibandingkan dengan model pemerintahan yang sangat tersentralisasi sebelumnya. Daerah diberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 

Kabupaten dan kota memperoleh posisi yang sangat penting dalam penyelenggaraan otonomi. Karena itu, desentralisasi pasca-Reformasi sering dianggap sebagai salah satu restrukturisasi hubungan pusat-daerah terbesar dalam sejarah Indonesia modern.

Tujuan Desentralisasi Reformasi Berbeda secara Fundamental dari Era Kolonial

Perbedaan paling mendasar terdapat pada legitimasi politiknya. Desentralisasi kolonial berlangsung dalam negara kolonial yang tujuan utama pemerintahannya bukan mewujudkan kedaulatan rakyat Indonesia. Sementara itu, desentralisasi Reformasi berlangsung dalam negara republik konstitusional yang menempatkan rakyat sebagai pemegang kedaulatan dan pemerintahan daerah sebagai bagian dari penyelenggaraan pemerintahan nasional.

UU 22/1999 menempatkan demokrasi, partisipasi masyarakat, pemerataan, keadilan, serta potensi dan keanekaragaman daerah sebagai prinsip penting otonomi. Dengan demikian, pemerintah daerah bukan sekadar instrumen administratif untuk membantu pusat mengelola wilayah. 

Daerah mempunyai ruang untuk mengatur dan mengurus berbagai kepentingan pemerintahan berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh sistem hukum nasional. Di sinilah perbedaan antara desentralisasi sebagai teknik administrasi kolonial dan desentralisasi sebagai bagian dari tata kelola demokratis menjadi sangat terlihat.

Era Reformasi Membawa Kekuasaan Lebih Dekat kepada Masyarakat

Salah satu argumentasi utama desentralisasi adalah kedekatan antara pembuat keputusan dan masyarakat yang terkena dampaknya. Pemerintah daerah dianggap lebih mengetahui persoalan wilayahnya dibandingkan dengan pemerintah pusat yang harus melihat Indonesia secara keseluruhan. Kabupaten pesisir memiliki kebutuhan yang berbeda dengan wilayah pegunungan. Kota metropolitan menghadapi persoalan berbeda dengan kabupaten kepulauan.

Desentralisasi memberikan ruang agar perbedaan tersebut dapat diterjemahkan menjadi kebijakan lokal. Daerah dapat menyusun prioritas pembangunan berdasarkan kondisi wilayah, kapasitas fiskal, serta kebutuhan masyarakat. 

Namun, kedekatan tidak otomatis menghasilkan pemerintahan yang baik. Kekuasaan yang dipindahkan dari Jakarta dapat menciptakan inovasi pelayanan, tetapi juga dapat memindahkan masalah korupsi, patronase, dan penyalahgunaan kewenangan ke tingkat lokal apabila sistem akuntabilitas tidak berkembang bersamaan dengan otonomi.

Desentralisasi Reformasi Juga Menghadirkan Masalah Baru

Ketika kewenangan diberikan secara luas, muncul persoalan mengenai kapasitas daerah. Tidak semua pemerintah daerah memiliki kualitas sumber daya manusia, kemampuan fiskal, infrastruktur, dan kapasitas kelembagaan yang sama. Daerah yang mempunyai basis ekonomi kuat dapat bergerak lebih cepat, sementara daerah yang sangat bergantung pada transfer pusat menghadapi keterbatasan yang berbeda.

Selain itu, pembagian urusan pemerintahan dapat menimbulkan persoalan koordinasi. Ketika sebuah urusan mempunyai dampak lintas kabupaten atau lintas provinsi, pertanyaan mengenai siapa yang paling tepat mengelolanya menjadi semakin penting. Oleh karena itu, perjalanan desentralisasi Indonesia setelah 1999 terus mengalami penyesuaian. 

UU 22/1999 kemudian digantikan oleh UU 32/2004 dan selanjutnya oleh UU 23/2014. Kajian mengenai evolusi regulasi tersebut menunjukkan adanya perubahan keseimbangan antara pemberian otonomi dan penguatan kembali peran pusat dan provinsi pada sejumlah urusan strategis.

UU 23 Tahun 2014 Menunjukkan Desentralisasi Bukan Proses yang Bergerak Satu Arah

Desentralisasi sering dibayangkan seperti garis lurus: semakin lama, semakin banyak kewenangan diberikan kepada daerah. Pengalaman Indonesia menunjukkan kenyataan yang lebih rumit. Pemerintah dapat memberikan kewenangan tertentu kepada daerah, kemudian melakukan penataan kembali ketika muncul persoalan koordinasi, standar pelayanan, eksternalitas lintas wilayah, atau kapasitas penyelenggaraan.

UU 23/2014 memperjelas pembagian urusan antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Kajian mengenai evolusi regulasi pemerintahan daerah menunjukkan adanya kecenderungan penguatan kembali peran pusat dan provinsi pada beberapa bidang dibandingkan dengan desain awal UU 22/1999. 

Hal ini memperlihatkan bahwa hubungan pusat-daerah selalu mencari titik keseimbangan. Terlalu sentralistis dapat membuat kebijakan tidak responsif terhadap kebutuhan lokal, tetapi desentralisasi tanpa koordinasi dapat menghasilkan fragmentasi dan ketimpangan standar pelayanan.

Perbedaan Besarnya Terletak pada Siapa yang Menjadi Subjek Pemerintahan

Pada masa kolonial, masyarakat pribumi berada dalam struktur kekuasaan yang tidak setara. Partisipasi yang diperkenalkan melalui dewan lokal berkembang secara bertahap, tetapi tetap dibatasi oleh struktur kolonial. 

Kajian sejarah bahkan mencatat bahwa dewan yang lahir dari desentralisasi awal didominasi oleh orang Eropa, sementara perluasan ruang bagi penduduk pribumi menjadi salah satu isu yang mendorong pembaruan berikutnya.

Dalam sistem Reformasi, prinsip dasarnya berbeda. Warga negara mempunyai hak politik dan pemerintahan daerah memperoleh legitimasi dalam kerangka demokrasi konstitusional. Perkembangan pemilihan kepala daerah, DPRD, partisipasi masyarakat, transparansi, serta mekanisme pengawasan menunjukkan bahwa desentralisasi bukan hanya persoalan memindahkan pekerjaan administrasi. 

Ia juga menyangkut siapa yang dapat memengaruhi keputusan publik. Dengan demikian, perbandingan kedua era tidak dapat dilepaskan dari perubahan status penduduk: dari masyarakat yang hidup dalam pemerintahan kolonial menjadi warga negara dalam sebuah republik.

Tetapi Jejak Administrasi Kolonial Tidak Sepenuhnya Hilang

Menariknya, kemerdekaan tidak otomatis menghapus seluruh warisan administratif masa sebelumnya. Beberapa struktur wilayah, tradisi birokrasi, pola hierarki, serta terminologi pemerintahan mengalami transformasi dan adaptasi dalam perjalanan negara Indonesia. Struktur pemerintahan modern tentu memiliki landasan konstitusional dan politik yang berbeda, tetapi sejarah kelembagaan tetap meninggalkan jejak.

Hal ini menunjukkan bahwa reformasi administrasi jarang dimulai dari kertas kosong. Pemerintah baru biasanya menerima organisasi, wilayah, pegawai, aturan, arsip, dan kebiasaan kerja dari periode sebelumnya, kemudian mengubahnya secara bertahap. 

Karena itu, memahami sejarah desentralisasi membantu kita melihat mengapa hubungan pusat-daerah Indonesia mempunyai karakter yang kompleks. Perdebatan mengenai kewenangan pusat, provinsi, kabupaten, dan kota hari ini mempunyai sejarah yang jauh lebih panjang daripada Reformasi 1998.

Jadi, Apa Perbedaan Utama Desentralisasi Kolonial dan Era Reformasi?

Secara sederhana, keduanya memang sama-sama memindahkan sebagian urusan dari pusat ke tingkat daerah, tetapi dasar politik, tujuan, skala kewenangan, dan posisi masyarakatnya berbeda secara fundamental. Desentralisasi kolonial berkembang terutama sebagai bagian dari reorganisasi pemerintahan Hindia Belanda dan kebutuhan untuk mengelola wilayah kolonial yang semakin kompleks. 

Desentralisasi Reformasi berkembang sebagai bagian dari demokratisasi, pembatasan sentralisasi kekuasaan, pemberian otonomi yang lebih luas, dan upaya mendekatkan pelayanan serta pengambilan keputusan kepada masyarakat.

Dilansir dari Muhamadqli.com, perbandingan desentralisasi era kolonial dan Reformasi menunjukkan bahwa desentralisasi tidak cukup dinilai dari keberadaan pemerintah daerah atau banyaknya kewenangan yang dipindahkan. 

Hal yang jauh lebih penting adalah tujuan pembagian kekuasaan tersebut, siapa yang memperoleh manfaat, bagaimana masyarakat terlibat, dan seberapa besar pemerintah daerah dapat mempertanggungjawabkan kewenangannya kepada warga.

Pada akhirnya, sejarah Indonesia memperlihatkan bahwa desentralisasi bukan tujuan akhir, melainkan cara mengatur hubungan kekuasaan dalam negara. Tantangannya bukan memilih antara pusat yang sepenuhnya kuat dan daerah yang sepenuhnya bebas. 

Tantangan sebenarnya adalah menemukan pembagian kewenangan yang memungkinkan pemerintah pusat menjaga kepentingan nasional sekaligus memberi daerah ruang yang cukup untuk memahami, mengelola, dan menyelesaikan persoalan masyarakatnya sendiri. Itulah perbedaan paling penting antara sekadar membagi pekerjaan pemerintahan dan benar-benar membangun otonomi daerah.